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Presidencialismo y Congreso Lógica de los Mecanismos rendidos



I. Introducción


Sin adentrarnos en la historia de las Constituciones en México, podemos afirmar que en las diversas Cartas Magnas se han plasmado una serie de ideales a partir de las rupturas que han supuesto las constantes crisis sociales. Se ha creído que el cambio constitucional y la positivización de ciertos principios es capaz de cambiar la realidad imperante, legitimar el sistema y dar continuidad a las funciones del Estado mexicano. En la segunda elección presidencial de 1828 participaban: Manuel Gomez Pedraza, Anastasio Bustamante y Vicente Guerrero; tras celebrarse los comicios Manuel Gómez Pedraza resultó ganador, Vicente Guerrero desconoció los resultados, denunciando un fraude electoral, llamó espurio a Gómez Pedraza, se levantó en armas y con ello impidió que éste tomara el poder. Fue entonces cuando el Congreso anuló las elecciones nombrando a Vicente Guerrero presidente. 183 años después de la elección de Vicente Guerrero, con múltiples elecciones celebradas y por lo menos tres reformas de gran calado a la Constitución en materia electoral, aún algunos actores políticos se niegan a respetar las reglas preestablecidas para el proceso electoral, al árbitro (INE) y a la autoridad jurisdiccional en la materia. Entrampados en el juego electoral no podemos dar el siguiente paso, consolidar una democracia de calidad, entre cuyas características encontremos un alto grado de rendición de cuentas por parte del agente hacia el principal, así como una disminución en el alto grado de corrupción.


En México, no sólo en la Constitución de 1917, sino también en las anteriores, la división del poder se realizó a partir de dos criterios; el clásico o vertical: Ejecutivo, Legislativo y Judicial y otro, el horizontal (inspirado en el federalismo de los Estados Unidos de América), en entidades federativas. No es sino hasta el año 2000 que la división de poderes es una realidad y el sis- tema de pesos y contrapesos previsto en la Constitución comienza a funcionar como se previó 83 años antes por el Constituyente. Durante este lapso de tiempo el presidencialismo funcionó pocas veces acotado por el Congreso y tuvo una fuerte hegemonía sobre los otros dos poderes y sobre sus relativos estatales.


En su segunda acepción, según la Real Academia Española, hegemonía se entiende como la supremacía de cualquier tipo. En México vivimos, durante el gobierno del PRI dos tipos de hegemonía, la primera de partido, la segunda de sistema, a saber, de presidencialismo. Sistema de partido y presidencialismo hegemónicos, estamos en presencia de una ecuación que determinó la realidad política, al punto de resultar nociva para la existencia de la democracia y la calidad de las instituciones del Estado mexicano.


Si bien es cierto que la caída del partido hegemónico y la alternancia política nos ayudaron a trascender a la democracia, el mantenimiento del presidencialismo ha evitado que se consolide un aparato burocrático profesional y eficiente, que tenga como base de entrada y ascenso el mérito de los sujetos. El presidencialismo hegemónico mexicano disminuye la calidad del aparato burocrático, pues ha evitado a toda costa consolidar un aparato burocrático a partir de la ejecución de filtros de selección, ingreso y ascenso de los servidores públicos a través del mérito.


II. Sistema de partido hegemónico y presidencialismo autoritario

En México contamos con leyes que crean instituciones, las cuales, a la vez, prestan servicios de toda naturaleza; tenemos también —reconocidas y por lo tanto garantizadas a través de la Constitución y las leyes secundarias— una gran cantidad de libertades fundamentales. Nuestro sistema electoral es elaborado y se ha modificado en múltiples ocasiones a efecto de que la democracia (formal) fuera una realidad después de 75 años de sistema de partido hegemónico, sin embargo, a pesar de todos los esfuerzos legislativos, en México no contamos con instituciones ni servicios de calidad, las libertades son constantemente violadas por las autoridades y pobremente garantizadas por los órganos jurisdiccionales; y por si fuera poco vivimos una parca democracia que también carece de calidad. En México el plano Constitucional poco tiene que ver con la realidad.


Durante mucho tiempo los grandes problemas nacionales se atribuyeron, únicamente, al sistema de partido hegemónico que a lo largo de varias décadas dominó; sin embargo, resulta sorpresivo que a 12 años (dos sexenios) de la transición democrática y dos del regreso del PRI, no logremos que en nuestro país se presten servicios educativos o de salud de calidad, por mencionar algunos, que las libertades sean respetadas por las autoridades administrativas y garantizadas cuando no lo sean por los órganos jurisdiccionales, y que la democracia trascienda de incipiente a robusta. La fuerza que ejercen las corporaciones sindicales, monopolios comerciales, duopolios televisivos es constante y determinante tanto en la creación y modificación de leyes, como en el diseño y ejecución de las políticas públicas.


El sistema político mexicano, durante más de 70 años, tuvo lo que Giovanni Sartori denomina sistema de partido hegemónico, lo anterior debido a que, si bien es cierto, a) existían elecciones, mismas que se celebraban periódicamente y de manera pacífica, b) existían partidos políticos, los cuales contendían en dichas elecciones, pero c) siempre resultaba ganador el mismo partido político.


Engarzado con el sistema de partido hegemónico, contamos (hasta la fecha) con un presidencialismo sui generis. Para caracterizarlo tomemos como ciertas las peculiaridades que Jorge Carpizo señala del “presidencialismo mexicano”:II i) en la figura del Presidente se concentran las figuras de: Jefe de Estado; Jefe de Gobierno y de Jefe de Partido (en este caso Jefe del Partido Hegemónico), como podemos ver estas tres figuras resultaban trascendentales en el sistema político mexicano de aquel entonces; ii) el Presidente era una figura verdaderamente dominante, pero sólo por seis años, como consecuencia de esta condición podríamos decir que se ventilaban parcialmente las élites dominantes, se generaba la expectativa para otros (del mismo partido hegemónico) que quisieran llegar, y por último se respeta la regla constitucional de la no reelección consagrada en 1917, lo cual a la vez legitima al partido en el poder; iii) había sucesión presidencial, dicha sucesión se apareja de un blindaje al presidente anterior, en el sentido de frenar posibles investigaciones u acciones en contra de sus determinaciones; existencia de ambigüedad ideológica derivada de la composición sectorial del partido; a su vez el presidencialismo mexicano, y siguiendo al mismo autor, tenía otras consecuencias dentro del sistema político, particularmente sobre los otros Poderes debido a qué iv) generó un Poder Legislativo sumiso; v) neutralización de la división vertical del Estado (federalismo), el presidente gobernaba virtualmente las entidades federativas.


La mezcla de estas dos patologías del sistema político mexicano, tanto el sistema de partido hegemónico como el presidencialismo mexicano, hacían im- posible aplicar, saliendo victoriosos, el test de las seis reglas de Norberto Bobbio para determinar si un sistema es o no un sistema democrático:III 1) todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayoría de edad, sin distinción de raza, de religión, de condición económica o de sexo, deben disfrutar de los derechos políticos, es decir, que cada uno debe de disfrutar del derecho a expresar la propia opinión o de elegir a quien la exprese por él; 2) el voto de todos los ciudadanos debe tener igual peso; 3) todos aquellos que disfrutan de los derechos políticos deben ser libres de poder votar según la propia opinión formada lo más libremente posible, es decir, en una competencia libre entre los grupos políticos organizados en competencia entre ellos; 4) tienen que ser libres también en el sentido de que deben encontrarse en condiciones de elegir entre soluciones diversas, es decir, entre partidos que tengan programas distintos y alternativos; 5) tanto para las elecciones como para las decisiones colectivas debe valer la regla de la mayoría numérica, en el sentido de que se considere elegido al candidato o se considera válida la decisión que obtenga el mayor número de votos; 6) ninguna decisión tomada por mayoría debe limitar los derechos de la minoría, particularmente el derecho a convertirse a su vez en mayoría en igualdad de condiciones. Podemos ver que estas reglas coinciden con las que establecen otros autores, como por ejemplo Dahl, para quien deben existir algunas garantías tales como: libertad de expresión, derecho al voto, derecho a ser elegido, derecho a competir en elecciones, existencia de fuentes de información diversas, elecciones libres y justas y una vinculación entre las políticas públicas.IV


No es sino a partir de la transición democrática —¿formal?— (misma que se fraguó de 1960 a 2000 (¿2007?)V que podemos realmente preguntarnos sobre democracia, esto en virtud de que a partir del cambio de las reglas del juego electoral y la caída del partido hegemónico se pudo consolidar la democracia y comenzaron a cumplirse las reglas de Bobbio, en particular el derecho de las minorías para convertirse en mayoría y sobre todo en igualdad de condiciones (condiciones de igualdad de acceso a los medios de comunicación e igualdad de presupuesto para promoción política).


Por otro lado, es importante retomar las características del “presidencialismo mexicano” y del “sistema de partido hegemónico” debido a que en nuestros días hay resonancias de estas fallas de diseño institucional en el sistema político mexicano, sí se me permite la analogía, tal como sucede con el eco que aún podemos escuchar del momento en el cual se creó el universo con la explosión del Big Bang, también podemos escuchar, si ponemos atención, las resonancias del sistema de partido hegemónico y (las piezas que restan) del presidencialismo mexicano en la democracia mexicana y en la eficiencia del cuerpo burocrático del Estado mexicano.


En ese sentido, ¿podemos discernir sobre las consecuencias que tiene un sistema de partido hegemónico sobre la sociedad que regula?, ¿es posible saber cuáles son las consecuencias que tiene, sobre la cultura política, la existencia de un presidencialismo exacerbado como el mexicano?, es decir, ¿podemos escuchar las resonacias de estas anomalías del sistema en la calidad del aparato burocrático mexicano?


III. El presidencialismo fuerte y la burocracia, un ejemplo de las omisiones del Congreso


El fin del sistema de partido hegemónico no significó que se erradicara en su totalidad el presidencialismo autoritario, esto en virtud de que se conservan aún características de un presidencialismo fuerte, que sin el sistema de partido hegemónico resulta difícil de manejar. Si bien es cierto el presidente mexicano no es la cabeza del partido, éste continúa teniendo injerencia en la designación del mismo, para muestra de ello resulta suficiente señalar el hecho de que César Nava Vázquez, quien fuera secretario particular del presidente de 2006 a 2008 fue después presidente del Partido Acción Nacional del 8 de agosto de 2009 al 4 de diciembre de 2010. Cabe mencionar que una de las facultades del presidente del partido del Partido Acción Nacional es la de nombrar y remover al coordinador del Grupo Parlamentario del PAN tanto en la Cámara de Diputados, como en la Cámara de Senadores. Para este puesto —en el periodo de la presidencia de César Nava— se designó a Gustavo Madero, quien al término del mandato de Nava ocupó el puesto de presidente del partido y otorgó a través de designación directa escaños al Senado a la hermana del presidente, a la sobrina de éste, a su candidato presidencial —que no ganó las elecciones internas para ser precandidato a la presidencia de la República y quien fungiera como su secretario de Hacienda—, entre otros. La disciplina partidaria es toral para continuar en el juego político, lo cual provoca la falta de incentivos para los actores dentro del Congreso para actuar con independencia y así realizar lo mejor en aras de la ciudadanía.


Existen estudios comparativos sobre los poderes constitucionalesVI de los jefes del Ejecutivo en regímenes presidenciales, en los cuales se muestra que el presidente mexicano es uno de los menos poderosos de América Latina, dicha caracterización se sustenta en el hecho de que el presidente mexicano, a diferencia de los presidentes de Argentina y Chile, no cuenta con veto en paquete, veto parcial, autoridad de decreto presidencial y exclusividad para iniciar legislación, sin embargo pasan por alto 75 años de prácticas presidenciales, la concentración constitucional de las figuras de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno en una misma persona, el gran número de designaciones a cargo del presidente y la facultad regulatoria no reglamentada.


Formalmente poderoso, en virtud de que concentra la figura de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, dotado de una gran capacidad de designaciones políticas, de una poco reglamenta facultad regulatoria y de una fuerte influencia en su partido, el presidente mexicano es en términos reales una figura con un poder determinante en el sistema político mexicano.


Respecto de la facultad reglamentaria del presidente mexicano, Cárdenas GraciaVII señala que la división de poderes se ve tras- tocada debido a que la Constitución otorga al Ejecutivo facultades propias de los Poderes Legislativo y Judicial sin límites normativos de la misma categoría legal.


IV. Un Congreso debilitado, una ley ignorada y la práctica presidencial de la designación


Según Peter Sloterdijk:VIII “Bismarck de- nominaba al Parlamento Prusiano de una forma realistamente despectiva ‘cuchitril de cotilleo’, pues las decisiones reales se tomaban sólo entre él y la Corona. [...]


¡Razonad tanto como queráis, pero obedeced!, con ello comienza lo que pasa a través del cuchitril de cotilleo de la época bismarquiana y desemboca en un parlamentarismo desalentado y caótico de la República de Weimar”.

Los poderes, si no absolutos, por lo menos amplísimos, que en México aún tiene el titular del Ejecutivo Federal ocasionan justamente lo que sucedió, según esta anécdota, en la República de Weimar. En México tenemos un Congreso (en sus dos Cámaras) desalentado y caótico, que versa mucho y actúa poco. El presidente sigue esperando que los senadores y diputados de su partido ayuden a que sus propuestas transiten de manera íntegra y sin debate; el presidente aspira a continuar el modelo de presidencial priista, que sin duda resulta más cómodo, menos democrático y por lo tanto más autoritario. Sin embargo, y a diferencia de México, Alemania transitó a un régimen parlamentario donde no figura un dirigente absoluto que puede trabajar por iniciativa propia e ignorando al Bundestag.

En este momento el Congreso se encuentra desvinculado de las políticas públicas en el campo de su aplicación, por esta razón le es imposible crear o modificar leyes que hagan eficiente la aplicación de las mismas. Asimismo no existe, como en el caso de Chile, una red de especialistas vinculados al trabajo del Congreso y a las necesidades de reforma que exige la realidad (Ferraro, 2008).